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国外公共服务组织发展及对国内事业单位改革的借鉴

来源:汉哲官网 最后更新:2019-01-30 09:07:40 作者:汉哲管理研究中心 浏览:752次

事业单位是我国在计划经济体制下形成的特有的社会服务组织形式,国外并没有定位、功能与之完全相同的组织形式,在国外,从事此类服务的组织统称为非营利性机构,它们是存在于政府部门与营利部门之外的庞大的社会部门体系,通常被称为“非政府组织”(简称NGO)、“非营利组织”(简称NPO)、混合型组织,另外,还有第三部门(The Third Sector)、非营利部门(Non-Profit Sector)、独立部门(Independent Organization)、公民社会组织(Civil Society Organization)、志愿组织(Voluntary Organization)、慈善组织(Charitable Organization)、社区组织(Community-based Organization),等等。我们将上述组织形式统称为“公共服务组织”。这类组织与政府组织、企业组织构成功能上的互补关系,共同满足多样、不同的社会需求。

一、国外公共服务组织与事业单位的关系和区别

在国外各类公共服务组织形式中,混合型组织在形态和功能上是最接近于我国事业单位的一种组织或部门。混合型组织的经费虽多来自政府补助,却不像政府机关受制于僵化的官僚体系和公法规范,在人事和财务方面可享有相当的灵活性,能够提供更加专业、贴近社会需求的公共服务。如同中国的事业单位,混合型组织有着政府机关或私营部门难以取代的地位,对其所在国家的政府角色发挥起着积极的补充作用。这些国家均采用“立法先行”的方式,对混合型组织的治理结构、预算约束、信息披露、问责机制等进行了全方位的规范。

在实践中,我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念。试图参照国外非营利组织的运作机制推动中国事业单位的改革。要在中国事业单位改革的过程中引入非营利组织的机制,有必要首先对二者做一个比较。

 
 

二、非营利组织和混合型组织的发展借鉴

无论是英国的非部委公共团体、日本的独立行政法人,还是美国的政府性公司,其设立的目的无非是,政府部门希望在执行行政任务或提供公共服务时能有一种更加灵活的身份,以摆脱“公私二元体制”的束缚,从而建立一种能够提升公共服务效率与质量的混合型体制。

在传统的二元体制中,公法形态上的行政组织受到政府部门人事、财政及预算法令的限制,不仅用人机制上受到公务员体制的约束,其行为也必须符合法定程序,不得变通、逾越法律的规矩。当社会公众对公共服务提出新的要求时,政府部门常常无法快速反应以解决问题。而私法形态上的行政组织,享有更多人事和财务上的灵活性,能够因应环境迅速做出调整。

综观美国、英国、日本对混合型组织的立法监管,主要集中于四个方面:

一是立法规范先行,由于接受政府委托履行职能,混合型组织的设立和运作须遵循法定程序,并在数量上受到控制;

二是财务预算审计,虽然在资金运用支配上享有自主性,但必须遵循审计和绩效评估的要求,甚至需要向国会进行报告;

三是强调信息公开,混合型组织有义务披露其执行业务和使用资金的情况;

四是规范法人治理和问责机制,主管部门必须在重大决策、人事选任和日常运作方面负起监督责任。

需加以注意的是,美国、英国、日本的“事业单位”,其立法监管的目标虽然基本一致,但各有独特的政治、经济、法律背景。

英国在上世纪80年代解决非部委公共团体面临的困境时,首先通过调研厘清了问题的缘由,大量制定法律指引和确定主管部门,强化了对非部委公共团体法人治理结构的规范,完善了外部监督体系,确立了有效的信息披露机制,最终构建了一套行之有效的问责机制。

日本为应对战后官僚体制一成不变的弊端,主动发起了独立行政法人制度创新,在设立要件、组织结构、业务运行、财务会计、监督评鉴等各方面形成了较为完善的配套设施,但是最后未能顶住既得利益集团反对改革的压力,导致功亏一篑。

美国虽然重视混合型组织的功能,但基本采取“一事一议”的方式,不追求统一监管立法,其原因在于:美国的公民社会高度发达,对公共部门权力资源的使用,历来有深入调查、批判的传统。

虽然说事业单位监管立法的思路和措施必须与一国的实际结合,不能依样画葫芦,但必须强调的是,无论是在哪一个国家,“事业单位”的法人治理结构、财务约束和信息披露都是监管立法的核心,在此基础上,再通过建立绩效评价制度、内外部监督制度来强化运营责任,追求成本效益最大化、服务质量最优化。

从表面来看,中国事业单位改革面临的挑战与上世纪80年代初的英国较为相似,但从本质上来讲,事业单位改革是行政管理体制乃至政治体制改革的重要环节,中国面临的深层次困难更加突出。事业单位的改革,不能仅仅着眼于消极的削减人员和经费,而应把目标定位在提供高效优质的公共产品和服务上。要实现公共服务效率和质量的提升,切入点必须是全面强化问责机制,推行信息公开来制约不当行为,通过完善法人治理结构和财务审计制度来实现成本效益最大化,从而保证改革最终取得成功。

三、国外公益事业管理体制的借鉴和启示

从来没有万能的模式,由于受到历史惯性、公共认同文化、经济基础等各方面因素的影响,因此,在选择事业单位改革与发展的新模式时,必须充分考虑具体的情况和特殊环境,既不能急于求成也不能停滞不前。笔者认为,公共服务管理体制改革要做到“四必须”:

(一)必须高度重视加强法律法规以及配套制度建设

各国事业改革经验表明,必须建立起完备的法律、法规与配套制度体系,法制化、规范化、透明化制度体系的建立才能确保事业单位改革的顺利实施,以及改革后新体制的政策运行。还需要有一个事业单位的管理体制,对管理权限进行划分,对资源配置进行管理。建立事业单位的监管机制和运营机制对事业单位改革提出指导意见,提出配套的改革措施,提高运行效率。加强对事业单位资金和预算的管理,对预算执行情况进行监督,增强预算执行的透明性,控制事业单位收支总体平衡,保证事业单位各项资金的合理有效使用。我国针对公益事业类事业单位的法律与制度方面的建设相对滞后。目前,北京海淀区和上海、无锡等地在教育、文化、卫生领域实施的改革,都面临一个共同问题,就是改革后的学校、医院等单位的法律定位问题。理论上他们应明确为公立非营利机构的一种,但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律定位。非营利机构的注册登记、法人治理结构、活动范围、法律上的权力义务、资产与财务的管理模式、政府的支持与监管方式等各方面的法规几乎都是空白,这给改革的操作和巩固改革成果带来一定的难度。

(二)必须深化政府的基础性作用

在西方发达国家,虽然存在调整政府与民间力量在公共事务方面分工的趋势,但长期以来由政府承担各项社会公益事业基本责任的格局并没有发生改变。基础性的社会公益事业仍然采取政府主办的方式,政府确保对其投入。但同时,从欧洲国家爆发的福利危机可以看出,如果公立机构的比重过大,国家财政不堪重负,特别是随着人口老龄化之后,财政负担将更加严重。因此,一些欧洲国家在经历了市场主导、政府主导之后,又开始了新一轮的私有化热潮。然而,社会福利的提供有一定的刚性,能上能下。这也是目前欧洲一些国家私有化改革举步维艰的原因。因此,中国也应该接受欧洲国家的教训,不能过于倚重公立机构。事实上,目前中国的事业单位比重不仅比重高,而是太高。不仅如此,在政府放权,而监督不力的情况下,有的事业单位本身还出现了“市场化”的倾向,组织名义上以公益为目的,实质上却牟取个人或者组织自身利益,偏离了事业单位设立的初衷。总的来说,美国和欧洲的国情和中国相差太远,美国和欧洲的一些制度设计也许不错,但可能并不适合中国的国情,我们学不了,也做不到。而在社会事业发展中东亚国家和我国台湾地区却反而有许多值得我们借鉴的经验和教训。

(三)必须给予“民办”事业单位的空间和地位

在中国,无论在官方统计上,在常人的思想观念上,还是在日常生活中,说到“事业单位”,几乎无一例外指的是政府举办并管理的事业单位。其实,这是一种狭隘的界定。与寻求公共服务组织机构最优化、效率最大化相比,保持其组织形式的多样性、适应性和灵活性特征显得更加重要。这一启示来自我国和经合组织国家公共服务提供者组织形式的强大反差。在中国,几乎所有的公共服务提供者都是事业单位,而在经合组织国家里,公共服务提供者有多种多样的组织形式,它们的自主程度以及问责方式也是多样化的,正是这些因素使得它们更容易适应服务的不同性质和周围的环境。其实早在上个世纪80年代初,中国改革开放后,一些自愿自立自治的民办事业单位自发兴起,如各种民办学校、医院、养育院、戒毒中心等。这些现在随处可见、但十分弱小的民办事业单位,在20世纪90年代中期以前却并不多见。它们与中国的民营企业同行,但却没有像民营企业那样幸运,得到政府部门对民营企业那样的同等待遇,甚至它们的合法性也成为问题。

(四)必须做到放权和放松两控制

相当一部分事业单位的负责人和职工认为,事业单位并不是搞不好,是因为事业单位自主权不够,管得过多过死、不利于调动事业单位自身的积极性和低效率等问题。事业单位管理上的主要问题是长期以来简单套用对行政机关的管理办法,改革的方向是建立一整套适应各类事业单位自身特点的不同管理办法,而不是简单地放权。即使强调要发挥事业单位本身的自律性,更多地让他们自我管理,也必须以这些单位本身有自律性,能够实现自己管理自己为前提。比方说,随着改革的进展,相当一部分原来由政府直接支持的事业单位可以改为间接支持,即实行民办公助、政府采购、设立专项基金、税收优惠等办法,不再是直接包办。但所谓的公助、采购、基金制、税收减免等办法也都渗透着政府的管理和控制,只不过是管理办法改变了。同样,如果某一个民办非营利性机构不能自律,偏离了非营利的方向,那么,它就不能再享受税收优惠政策了。所以必须在放权的同时做到放松两控制。

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